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国外水权交易制度建设经验及启示

随着我国经济社会的高速发展,水资源短缺严重、水危机加剧。为解决上述问题,国家提出了全面建设节水型社会,我国各流域、区域广泛开展了水权制度建设理论研究和实践探索。2000年东阳义乌水权交易开创了我国利用市场机制配置水资源的先河;甘肃张掖市采用水权证和水票转让模式提高水资源利用效率,是我国微观层面水权交易的典型尝试;宁夏与内蒙古的大规模跨行业水权转让实现了宏观层面地方政府间跨界调水、农转非水权交易的新模式。2016年6月28日,国家级水权交易平台——中国水权交易所在北京举行挂牌营业,是我国运用市场机制配置水资源的一项里程碑式创举,对我国水权制度建设从理论走向实践操作具有重大意义。

国外水权交易制度实践 

世界很多国家将建立水权制度及水资源使用权交易市场,作为运用市场机制进一步优化配置水资源、提高水资源利用效率、解决水短缺问题的一项重要手段。美国、澳大利亚、智利、墨西哥、日本等国在水权交易制度建设方面有不少经验值得我们借鉴。

1.美国——水银行制度。美国实行以州为单位的水资源管理体制,全国无统一的水权交易法规,各州自行立法,以州际协议为基本管理规则。大量的水权交易行为出现在水资源相对短缺的西部各州,其中以加州水权交易最具代表性。

加州政府十分重视水权交易的市场建设,1991年创造性地构建了水银行制度。加州建立的水银行是一种“买卖中介制度,通过租赁或转卖将水资源由需求度较低的主体转给需求度更高的主体”。一旦遭遇枯水期,水银行可以在短时间内收集到全部用水需求信息,通过各水权持有者自发地买卖水权解决用水问题,将淡水资源分配的社会效益最大化。加州水资源局负责加州水银行的管理工作,水资源局下设水购买委员会,由加州水购买委员会交涉优先交易条件,以满足民生用水需求。购水委员会采取了设定统一价格和设定价格变动条款2项措施保障紧急情况下的正常购水,其目的是平抑水价,消除人们对水价上涨的心理预期,打消人们希望不断占有更多水权的冲动。1995年加州政府再次拓展水银行业务,批准了水权金融衍生品的交易。

2.澳大利亚——水融通、水股票制度。从1983年开始,澳大利亚开始水权交易实践,2007年,澳大利亚水权市场改革开始向可持续水权市场转变,水权市场经过深化改革,逐渐趋于成熟。最著名的水权交易制度是新南威尔士州在墨累—达令流域采用的“水权买卖”和“水融通”交易制度。前者是将水权转移给其他所有者,后者不涉及水的所有权而只在某一时段内交易可实际利用的水量。2007年,维多利亚州进行了水权制度改革,提出了水股票制度。即在土地登记制度中,作为土地所有者被承认拥有土地所有权人的水权,并自动转换为水股票,取水许可转换为水股票时,管理机构须将作为用水许可所有者登记的人视为水股票的持有者。这种交易品类似股票,其价值是可变动的,但所有权则具永久性且可以买卖。水股票使得用水权本身成为可交易的商品,并使水资源或水权具有明确的财产权属性和交易品属性,拓展了交易的盈利能力与流动性。

3.智利——水租赁制度。1981年智利《水法》完善了水权登记程序,开放水权交易市场,提高水资源的有效利用,保证了水权的私有权性质并可做不动产处置,确定水权与土地所有权分离。智利水权交易的主要方式有两种:买卖和租赁。由于办理合法水权买卖手续繁杂、交易费用过高,致使租赁方式占交易行为大多数。水权租赁减少了行政干预、保护了水权私有权益,使得市场供求关系直接决定了水权交易价格,通过可预期收益来提升用水户通过节水交易剩余水权的参与积极性,促进了水资源使用效率。2005年智利新修订的《水法》再次降低了市场准入门坎,增加了交易竞争。

4.日本——综合水权管理。日本吸取了各国水权交易市场建设经验从而实现迅速发展,其交易制度和模式十分重视金融市场开发,交易形式灵活、品种多样,主要包括水权实物交易、期货交易、指数交易等。日本主要由全国统一的水资源管理机构负责记录并管理日本国内淡水资源的全部数据,同时也监管水权交易所报告情况,这对防止淡水资源过度利用意义重大。其中,日本国土交通省河流局、都道府县一直作为河流管理者负责合理地分配水权,今后还将负责批准新建取水设施,策划并执行水资源管理对策。日本经济通产省具体设计水权交易制度,监管与水权交易有关的现货与期货交易,负责收集、保存并公开水权相关交易信息。日本财务省负责对水权交易的课税,同时设立水利税特别会计,将该税统一征收,税收收入可用来支付国内水利基础设施维修管理和更新费用。

对我国水权交易制度建设启示 

国外水权交易的实践经验表明,水作为生命之源、生产之要、生态之基,其开发利用必须适应生态环境经济与社会发展的现状。通过梳理美国、澳大利亚、智利、日本等国家的水权交易实践,可以得到以下启示。

以“五大发展理念”引领水权交易的发展方向。水权交易发展需要根据我国国情,把握我国水权交易制度发展规律,以 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导,以公平、效率、可行为原则,因地制宜制定不同地区水权交易的规则。如借鉴墨西哥的水权注册制度与日本的综合水权管理经验,以中国水权交易所为平台,开展综合水权管理下的水权注册制度,通过宏观把握促进微观交易的效能,通过微观交易完善宏观政策。

加大水权交易基础设施建设力度。强化智慧水利建设,依托中国水权交易所的平台优势,大力推进水利设施维护、水量计量、水质监测等相关业务的数字化水平等,打造“互联网+”水资源管理的新格局,实现智慧管理下的水权交易新技术。

加快水权交易市场培育的步伐。基于水资源准公共产品属性,现阶段需建立以政府主导的水权市场培育机制,随着水权市场的发育,政府的角色由主导逐步向引导转变,实现政府市场两手发力的运行格局。国际经验表明,政府管理是水权交易的安全阀门,市场建设是水权交易的外在驱动,而创新水权交易制度正是水权交易的发展引擎。

加强水权交易法律体系及监管能力建设。水权交易制度建设要逐步走上法制化轨道,在《水权交易管理暂行办法》实施的基础上,不断总结、积极探索、逐步完善。国际经验表明,法制建设是水权交易的核心保障,管理能力是水权交易的内在驱动。应借鉴美国、澳大利亚等国相关水法修改思路,面对经济新常态,审慎修订水法,完善水权交易的法理支撑,积极推进适宜于我国国情的水权交易法案制定。

建议依托中国水权交易所,积极拓展水权交易主体范围、交易产品范围、交易形式、交易时限,先行推广水权租赁市场与水权交易市场建设,进而在合理论证的基础上,推进水银行、水基金、水股票制度建设,积极设计水权金融衍生产品,如水期货交易、水指数交易等,创新水权交易实践,提高水权交易市场的完备性,提升中国水权交易水平。

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