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夷陵区水利改革发展实践探索获成效

近年来,按照中央、省、市关于加快水利改革发展决定和习总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新常态下治水思路,结合夷陵水利发展需求,夷陵区先后出台了《夷陵区小型水库管理实施办法》《夷陵区农村小型水利设施产权制度改革实施方案》等规范性文件。实施了农田水利设施建管、农田水利设施产权制度和创新运行管护机制试点、基层水利服务体系、河长治河、小型水库管护等改革。

一、改革发展情况

1、农田水利设施产权制度和创新运行管护机制改革。为切实解决农村水利设施“有人用、无人管、年久失修、功能减退”的问题,我们按照“依法依规、试点先行、逐步推开”的方式,以“登记造册、分类定性、明确权属、核发证书、建立机制”五步工作法为基础,大力探索以承包确权为核心的经营制度改革。通过向农民颁发“水权证”,进一步明晰农村水利设施的界限和权属,使水利工程变成农民自己的“责任田”。对“一户用、一家管”的小型水利设施,采取单户承包形式直接确权到户;对“多户用、多人管”的水利设施,采取受益农户公开竞标的方式确定承包人;对于“有人用、无人管”的水利设施,采取确权到农民用水合作组织进行共同管理的方式或者在村民代表大会的同意下,确权到指定大户进行专门管理。目前,全区共签订“五小水利”工程设施承包管理合同达11.2万份,合同签订率达99%以上,涉及农户12万户,受益面积30多万亩,颁发农村“五小水利”工程设施承包经营权证7667本,成立农民用水者协会48个,其中梅店村用水者协会、东山村红卫农田灌溉服务专业合作社被评为全国农民用水合作示范组织,实现了所有行政村的全部水利设施产权改革“全覆盖”,使全区90%以上的农村水利设施管护有序、良性运行,为全区工农业发展提供了强大的基础支撑。

2、农田水利设施建管改革。为切实破除农村小型水利设施“重建轻管”的顽疾,我们大胆探索,改变以往水利设施“区、乡镇、村三级建设管理、农民自主使用”的管理使用体制,创新开展农村小型水利设施农民自建自管改革。全区按照“统一组织领导、统一政策要求、统一组织验收,分类制定资金补助标准、分村组织工程建设、分户落实管理措施”的“三统三分”实施办法,将小型水利工程的建设权、所有权、使用权、管理权和收益权“打包”交给农民,很好的调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性。通过中介公司的绩效核算,因为减少项目投入主体,农民自建水利设施投资比财政性项目投资缩减近一倍。在自建自管改革中,我区涌现出了以“夷陵大禹”张宗淮为代表的一大批先进个体,其自发投资千万元整修夷陵水利的事迹受到了国家各大媒体的广泛报道和社会各界的好评。同时,区财政每年拿出200万元以上专项资金对农民开展水利设施自主管理工作进行奖励,并逐步提高奖励标准,持续刺激农民抓好水利设施自建自管。

3、基层水利服务体系改革。我区于2012年率先在宜昌市完成乡镇水利管理机构改革,做到了机构编制、人员队伍、预算经费、管理制度四到位,建立了12个职能明确、机制健全、功能完善、运转协调的独立财政预算事业编制的基层水利管理站,为农民管理好、使用好水利基础设施提供技术服务,使农民始终保持建设好、维护好、管理好、使用好水利基础设施的饱满热情,推进水利监管机制的长效运行。

4、“河长制”改革。我区于2015年实施“河长”治河,对境内流域面积在30平方公里以上的32条河道实行“河长治河”,明确以区级领导为责任人的35名区级河长,以14个乡镇(街道、开发区、试验区)乡镇长(主任)为责任人的25名镇级河长,以河流经过的村(居)委会主任为责任人的96名村级河长,管护河道1790公里,每年落实管护经费129万元。

5、深化小型水利工程管理体制改革。主要实施了小型水库管理体制改革。2009年12月,对全区10座小(I)型水库管理体制进行了改革,将13名管理人员纳入农村“公益性”岗位,明确了由乡镇统一负责管理为主,乡镇为小(Ⅰ)型水库的管护主体;乡镇水利管理站为小(Ⅰ)型水库的主管部门;按水库库容确定管理人员,其人员经费由区财政纳入“以钱养事”管理,实行定额补助。小(Ⅱ)型水库管理明确由乡镇统一负责管理,村为小(Ⅱ)型水库管护主体,管护经费实行“以库养库”、“以水养库”,目前,按照省厅56号文件要求正在拟定一座水库按1名管理员,2万元/年管理经费。其次是实施了“五小水利”工程产权改革。我们出台了《夷陵区农村小型水利设施产权改革实施方案》。堰塘按照“农田水利设施产权制度改革”模式进行管护;泵站实行承包经费,由所在村与买断人签订承包合同。在保证“人畜饮水优先、防灾减灾优先、政府调度优先、项目建设优先”的原则下,明确双方责、权、利。渠道实行“农民用水者协会”管理。全区已成立农民用水者协会48个,农民会员3.8万元人,解决了10万亩农田的灌溉管理问题。水池按照山区20方、丘陵50方确定为水池的标准,实行“谁受益,谁管理”的原则。管护主体、责任是受益户,水利部门承担技术服务。农饮工程从区财政落实了管护资金积50万元/年。

二、水利改革经验与做法

按照“依法依规、民办公助、农民主体、建管结合、公益优先”的原则,实行分类改革。

1、坚持保护性。农村小型水利设施是新农村建设中重要的公益性基础设施,关系千家万户的生产生活。为了使农村小型水利设施不因承包确权到户而改变其公益性,我们在充分调研和科学论证的基础上,确立了维持集体所有权、放活承包经营权、保护农民受益权等“三权分离”的改革方向和人畜饮水优先、防灾减灾优先、政府调度优先、项目建设优先等“四优先”的改革前置条件,进一步强化了水利设施的公益属性。

2、调动积极性。发挥政策激励作用,充分调动农民和社会力量参与农田水利设施建设与管护的积极性。在改革中,全区统一实行承包年限与土地二轮延包年限一致,确保承包户享有稳定的经营收益权。在此基础上,出台财政“以奖代补”政策,奖补资金达到2000万元。比如,在堰塘的承包政策上,我们对承包人扩容堰塘在2000方以下的奖补2000元,2000-5000方的奖补5000元,5000-10000方的奖励1万元,10000方以上的每方奖补1元。通过政策激励,群众自发投工投劳开展小型水利设施维修管护,折资近亿元。

3、突出针对性。坚持以人为本,根据群众承包意愿,对农村小型水利设施分类进行确权。对“一人用、一人管”的堰塘,采取单户承包形式,村委会与农户签订管护合同,明确管理责任,发放小型水利设施承包经营权证即水权证;对“多人用、多人管”的,采取受益农户公开竞标的办法确定承包人,村委会与中标户签订承包合同,中标户再与受益农户签订“共建共管”合同;对于“有人用、无人管”的,采取协会共管制或者指定管理制,村委会与用水者协会或指定的党员、村民代表签订承包管理合同。

4、规范程序运作。充分借鉴近年来我区在农村堰塘承包确权试点和农村“三资”管理方面探索的成功经验,严格做到“把好六道关口、做到六个一律”,即严把调查摸底关,一律登记造册;严把方案审批关,一律一处一策;严把竞标关,一律公开发包;严把公示公告关,一律上墙一周;严把合同签订关,一律一式三份;严把合同执行关,一律按合同确权定责,切实做到规定程序一步不少、规定环节一个不减、规定要求一律不降。

5、坚持民主决策。通过召开片区群众会、议事恳谈会、群众代表会等有效方式,发扬民主,广泛动员,让群众全程参与水利设施边界确定、承包方案评审讨论、现场竞价发包、承包合同签订等关键环节,充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权,改革得到了群众的充分理解和有力支持。

6、分层落实责任。在确权中,全区明确村委会为管护的第一责任人,承包人和村委会签订《承包经营合同》,是管护的直接负责人;承包人与受益农户签订《承包管理合同》,明确了双方的责任和义务。通过层层签订合同,确立了“村、户、人”三位一体的管护责任机制,实现了农村小型水利设施“有人建、有人管、长收益”的目标。

三、水利改革的主要成效

1、明晰了“农田水利”设施建设的主体。通过试点改革,农民已经成为农田水利设施建设的主体。在“以奖代补,先建后补”项目试点中,由农民用水协会向受益农户宣传发动、征求民意、组织农民投工投劳筹资方式,极大地调动了农民参与农田基本建设的主动性、积极性,如鸦鹊岭镇梅店村2014年实施的农民自建自管试点项目建设中,筹资筹劳达300万元,发挥了财政资金1.8倍的效益,农民成了投资主体。

2、明确了“农田水利”设施管护的责任。通过落实农田水利设施工程的建设权、所有权、使用权、管理权和收益权“打包”交给农民后,很好的调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性,充分体现了“谁管护,谁负责”的原则。

3、建立了“农田水利”设施运行的机制。农田水利工程投入使用后,协会承担工程的管护责任,确保工程良性运行,发挥了效益。协会组织农民真正做到了参与决策、参与建设、参与管理,确保了农田水利建管同步,长期受益。

4、创新了“农田水利”长效管护的机制。区委、区政府坚持把完善农村水利设施的普惠功能摆在改革的第一位置,确立了“人畜饮水、防灾减灾、政府调度、项目建设”等“四个优先”的原则,确保水利设施的公益性地位不因改革受到影响。全区建立了区、乡镇两级齐抓共管的管理服务机制,积极推行“河长治河”责任制落实,副处级以上领导、乡镇班子全员上阵,对河道、水库、塘堰、沟渠、泵站等水利设施进行跟踪管理,为农民用水提供协调服务。

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