湖北省水利厅

——本文在湖北省水利系统“强化流域综合治理的法治保障”征文活动中获奖，并由省水利厅同时推荐至中共湖北省委及湖北省法学会，应征参加“学习贯彻二十大精神 服务保障先行区建设”主题征文活动和“第十三届法治湖北论坛”征文活动

刘源 李子文 邹朝望

（湖北省水利水电规划勘测设计院有限公司，武汉）

摘要：本文主要以习近平法治思想为统领，基于《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》，分析了湖北省流域综合治理先行区的水利工程建设所面临的法治风险防范问题。并通过对国内外相关研究文献的综合分析，结合湖北省流域综合治理先行区建设实际，从技术、经营、管理等方面探讨和提出了流域综合治理水利工程建设有关的法治风险防范策略、措施及建议，以期为保障服务先行区建设提供有益的参考与借鉴。

关键词：依法治水；流域综合治理；先行区；水利工程建设；法治风险防范

一、“法”“水”和合并进，促湖北发展先行

自古以来，“法”离不开“水”，“水”也离不开“法”，二者相亲相辅，相促相成。在最早的西周金文中，“法”写作“灋”，演变至今始终以水为旁，与水相伴。《说文解字》有云：“灋，刑也。平之如水，故从水。廌所以触不直者去之，从去。”精要表述了“法”的三种特性，即正直、公平和惩罚，象征法应该如水一样具备流动不息的蓬勃生命活力，平坦清透的高贵精神品质与弘善利生的重大经世作用。

“法”与“水”之间都是活的，前者是有形的社会规则，后者是无形的自然物质，均具有不断变化、流动的特点和纯洁的意义。法，是为维护社会公平正义而定，要求人们保持良好的道德品质和行为规范的准则。水，则为生命之源，生产之要，生态之基，是人类社会和自然界维系生命的基本物质。二者之间具备生命与活力的脉动，有着深刻的象征意义和共融性，是促进世界人类生存和发展不可或缺的重要元素。

湖北一直以来是水利大省强省，水利是关乎湖北省经济发展和民生福祉的重中之要。而加快水利工作法制化进程、强化水利工程建设则是推动湖北水利发展的基础保障和重要支撑。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。湖北要在法治的轨道上加强水利管理和服务，健全水利法规制度，强化水利监督和执法。同时，要把流域综合治理作为生态文明建设的重要抓手，抓住重点区域、重点流域，以流域为单位采取综合措施统筹兼顾，全面推进河湖水系岸线、生态环境、水土保持、水资源、水利设施、水文监测等方面的建设和治理。

近年来，湖北省持续加大对流域综合治理的关注和投入力度，湖北省水利厅在依法治水的基础上，将先行区建设纳入至流域综合治理的重要内容。其中涉及诸多问题，尤其是在新时代社会发展日趋复杂的形势下，诸多法治风险防范问题快速显现，尤为突出。如何有效加强法治风险防范，保障水利工程建设的科学推进和安全运行，成为了当前及今后先行区建设发展亟待解决的难题。

二、依法治水是先行区建设的重要基础和保障

湖北省流域综合治理先行区的水利工程建设，主要包括水库建设、灌区建设、河湖治理、防洪工程、枢纽水闸建设等。其中，强化流域综合治理，守牢安全底线，是湖北今年乃至今后五年水利发展的重点工作之一。作为“千湖之省”的湖北，必须清醒地认识到，治水是系统工程、生态工程，更是可持续发展工程，功在当代，利在千秋。治理好“三江”（长江、汉江、清江），“五湖”（长湖、洪湖、斧头湖、梁子湖、汈汊湖）以及数以千计的江河湖库，必须要有系统规划理念，同步推进水利发展法制化进程，强化流域综合治理科学依法治水。

依法系统规划和实施是湖北流域治理的基础，流域治理的核心要义是强化省级统筹系统规划和实施一系列协同治理措施。强化省级统筹，将我省全域划分为长江、汉江、清江3个一级流域和16个二级流域片区，明确流域综合治理的“底图单元”。

依法编制流域综合治理和统筹发展规划，统筹水安全设施建设与农业灌溉水利建设，统筹水资源利用和产业布局、城镇建设，统筹水环境保护和城乡人居环境建设，推动四化同步发展。

依法科学谋划建设“荆楚安澜”现代水网，加快推进“引江补汉”工程，加强江河湖库堤防建设，优化调整蓄滞洪区布局，推进病险水库除险加固，补齐城市防洪排涝等短板，守住水安全底线。

依法强化整山治水，以神农架、大别山、幕阜山以及大洪山等为重点，严格保护流域水源地。系统规划并实施流域治理，要以流域综合规划为遵循，细化深化实化有关要求，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的流域专业规划体系。

依法完善流域防洪规划，系统部署流域内水库、河道及堤防、蓄滞洪区建设，统筹安排洪水出路。立足流域水资源时空分布，精准把握水资源长远供求趋势，完善流域水资源规划，增强流域水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力。

以上治水思路和工作，必须要在依法治水的基础和前提上展开、推进和完成，这样才能做到有的放矢、施策精准。如果离开了法治基础，湖北省流域综合治理先行区建设就会缺乏科学合理性，得不到全面有力的保障，将会为当前及今后的发展带来十分不利的影响，并埋下诸多问题和隐患。

三、先行区水利工程建设法治风险评估与防范

先行区水利工程建设是流域综合治理的关键环节，也是整个流域综合治理工程的试点区域。其涉及大量的资金、人力和物力，一旦发生法治安全事件，不仅会造成人员伤亡和财产损失，还会对整个工程的推进和完成产生重大影响。因此，在先行区水利工程建设中，法治风险不容轻视，加强法治风险防范重要且必要。

1.法治风险评估

法治风险评估是确保法治安全的有效手段，分为定性评估和定量评估两种。定性评估是通过专家评估、经验分析和案例分析等方法，对工程建设所涉及的风险因素进行评估和分析。其优点是简单易行，但是存在主观性和不确定性较大的缺点；定量评估是通过数学模型和数据分析等方法，对工程建设所涉及的风险因素进行量化分析和评估。其优点是客观、准确，但是需要大量的数据和专业知识做支撑。

（1）工程建设风险

水利工程建设具有复杂性、技术性和长周期性等特点，容易出现工程建设风险。主要包括三个方面，一是工程设计不合理、设计缺陷、技术难度大等因素；二是承包商技术实力不足、资金不充足、履约能力差等因素；三是市场变化、投资环境变化、政策变化，加上管理不当、违规操作等因素，均可能导致工程建设中出现难以防范的风险。

针对这些风险，在先行区水利工程建设中，可以结合定性和定量评估的方法，全面地评估和分析工程建设所涉及的法治综合风险，制定相应的风险防范措施，如保险、抵押、担保等，降低项目风险。同时，加强合同管理、技术管理、安全管理等方面的监督和管理，减少工程建设中可能出现的问题，保障水利工程建设合法、安全和有序进行。

（2）自然灾害风险

水利工程建设往往需要在自然环境中进行，容易受到自然灾害的影响。湖北先行区地处江河湖泊密布的地区，洪涝、泥石流是常见的自然灾害。工程建设中如果没有考虑到两种灾害的影响，可能导致工程被淹没、损毁等风险。此外，还要考虑地震灾害风险，充分考虑地震灾害影响所导致工程受到破坏。如，湖北处于季风区，风灾害是常见的自然灾害。如果工程建设中没有考虑到风灾害的影响，就极有可能导致工程被风吹倒、损毁。

针对这些风险，可以根据法治风险评估来制定相应的安全防范措施，如加强工程抗震、防洪等措施，选择合适的建设地点，加强工程建设的安全管理等，降低项目综合风险。同时，利用法治手段加强自然灾害监测、预警的规范性和约束性，尽可能地减少自然灾害对工程建设的影响，保障水利工程建设的安全顺利开展。

（3）人为因素风险

水利工程建设过程中也容易受到人为因素的影响。主要包括工程设计不合理、设计缺陷、技术难度大等因素；施工人员违规操作、施工质量不达标等因素；管理不当、监管不到位、违规操作等因素；资金来源不明、资金管理不到位、财务管理不规范等因素；以及政策变化、政策执行不到位等因素可能导致的工程建设风险。

针对这些风险，可加强设计管理、严格施工规范、注重监督管控等以降低项目风险。同时，还要严格控制财务管理、政策风险管理等方面的风险，减少工程建设中可能出现的不稳定因素，充分保障水利工程建设管理的合法实效性。

2.法治风险防范

（1）法治规范体系建设

针对目前水利工程建设中存在的实际问题，需要建立完善与整合出一套适用于先行区建设的法治规范体系。其中应该包括法律法规、标准规范、技术规范、专项管理指导性文件等方面，以确保水利工程建设符合依法治水的要求。在法治体系建设的过程中，要尽可能统筹兼顾各方利益，以实现公正、合理、透明的法治成效。

首先是制度的建立。健全水利工程建设用地审批制度，根据《中华人民共和国水法》等法律法规的内容，明确水利工程建设用地的审批程序和标准，实行水资源保护优先原则，防止滥用、乱用、浪费水资源；加强和制定水利工程建设项目环境影响评估与生态保护规划，确保项目建设符合环境保护要求，避免对环境造成污染和破坏；加强水利工程建设项目监管，建立健全水利工程建设项目的监测、评估、检查和评价机制，对水利工程建设项目进行全过程监管，确保项目建设符合法律法规和技术标准要求，防止工程质量不达标；加强水利工程建设项目安全管理，制定水利工程建设项目安全管理规定，明确各方责任，加强安全防范，确保工程建设过程中不发生安全事故，防止因工程建设违法而导致人员伤亡和财产损失；加强水利工程建设项目资金管理，建立健全水利工程建设项目资金管理制度，对项目资金进行严格的监督管控，确保资金使用合法合规，防止出现资金浪费和贪污腐败等现象。

其次，还要深化细化有关法律法规的制定。加强立法工作，制定水利工程建设相关的法律法规，明确各方权利义务和责任，规范水利工程建设行为；制定行政管理规定，明确各级政府部门的职责和权限，建立健全行政管理制度，加强对水利工程建设的指导和监管；制定水利工程建设规划，明确工程建设的目标、任务和计划，确保水利工程建设与区域发展规划相协调；制定水利工程建设技术标准，规范工程建设的技术要求和标准，提高水利工程建设的质量和安全水平；建立水利工程建设信息公开制度，强化公众参与和监督，促进水利工程建设的透明和公正；建立水利工程建设法治责任追究制度，明确违法行为的法律责任和处罚措施，加强对违法行为的打击和惩罚。

最后，先行区水利工程建设法律规范的制定需要从法律法规制定、行政管理规定、规划编制、技术标准制定、建立信息公开制度和建立法律责任追究制度等方面入手，预防和避免水利工程建设中可能出现的法治问题，确保水利工程建设法治体系坚实可靠、保障有力。

（2）合同管理风险防范

水利工程建设是一项复杂的工程，涉及诸多种类的合同，如设计、施工、监理等，因此在合同管理方面需要加强法治风险防范。在合同签订之前，需要进行充分的调查研究，了解合同方的信誉度、资质等情况，确保合同的可靠性。在合同履行过程中，需要保持密切的联系和沟通，及时解决合同中出现的问题，并采取相应的风险防范措施，以确保合同的顺利履行。

制定合同管理制度，规范合同签订、履行、变更和终止等程序，加强对合同履行情况的监督和检查，确保合同约定的各项权利和义务得到充分保障。对水利工程建设项目的各项风险进行评估和分析，制定相应的风险防范措施，如保险、抵押、担保等，降低项目风险。制定保证金管理规定，明确保证金的缴纳方式、数额、使用范围、退还程序等，防止承包商在工程建设中不履行合同义务。

对承包商的技术实力、资质等进行评估和审核，确保承包商能够按照合同要求完成工程建设任务；制定安全管理制度，将责任层层落实到人，确保工程建设过程中不发生安全事故；制定合同纠纷处理机制，明确纠纷处理程序和责任分工，及时妥善处理合同纠纷，保障水利工程建设的正常进行；加强合同管理，合理约定各方权利义务，规范合同签订、履行、变更和终止等程序，建立健全合同管理制度，确保合同约定得到充分保障；规定合理的保证金缴纳方式、数额、使用范围、退还程序等，对承包商在工程建设中履行合同义务进行严格约束，提高违约成本；对承包商的技术实力、资质等进行评估和审核，确保承包商能够按照合同要求完成工程建设任务。

此外，还应制定合同纠纷处理机制，明确纠纷处理程序和责任分工，及时妥善处理合同纠纷，保障水利工程建设各种矛盾和问题能得到及时有效的化解。

总的来讲，在先行区水利工程建设中，合同管理与风险防范法律策略主要是从合同管理、风险评估、保证金管理、技术管理、安全管理和合同纠纷处理等方面入手，预防管控为主，追责处罚为辅，避免水利工程建设中可能出现的各类问题。

（3）环境保护与生态建设

生态环境是水利工程建设中必不可少的部分。在建设过程中，需要制定科学的环境保护和生态建设方案，采取相应的措施有效确保水利工程建设不对生态环境造成影响。同时，要加强环境监测和评估，及时发现和处理环境问题，确保水利工程建设达到环保和生态环境建设的标准。

首先，应对水利工程建设项目进行全面的环境影响评价，制定相应的环境保护措施，减少对环境的不良影响。并加强对水利工程建设项目所涉及的生态环境保护，制定相应的生态补偿措施，保障生态环境的可持续发展；其次，制定水资源保护措施，加强水资源管理和监管，防止水资源的滥用和浪费，确保水资源的合理利用。加强对水利工程建设项目的环境监测和监管，及时发现和处理环境问题，防止环境污染和破坏。加强对违法行为的打击和惩罚，明确违法行为的法律责任，确保水利工程建设项目的合法、规范和安全进行；最后，还要特别注重加强社会参与和公众监督，充分听取社会各界的意见和建议，保障公众的知情权、参与权和监督权。

先行区水利环境生态建设法治防范策略，主要是从环境影响评价、生态保护、水资源保护、环境监测、法律责任和社会参与等方面入手，预防和避免水利工程建设中可能出现的环境问题，充分保障体现水利工程建设的有序发展和社会责任。

（4）工程安全管理与事故防范

在先行区水利工程建设中，安全管理和事故防范是非常重要的。在建设过程中，需要建立完善的安全管理制度，采取相应的安全措施，确保工程的安全。尤其是要加强事故预防和应急处置，制定科学的应急预案，不断提升应急管理能力，确保不发生安全事故。同时，应建立健全质量控制制度，建立完备的质量控制体系，从设计、施工、监理、验收等环节严格控制工程的质量。

科学的水利工程设计应充分考虑工程地质、水文、气象等环境因素，采用合理的设计方案，确保工程符合工程技术标准和安全要求；规范施工管理，建立健全施工管理制度，加强现场管理，确保施工流程合法规范；建立严格的验收制度，对工程质量进行全过程控制，确保工程质量符合要求。

工程安全管理是保障水利工程安全运行的重要手段。应建立完善安全管理制度，从施工前期的安全评估、施工期间的安全监测、施工后期的安全检查等方面加强工程的安全管理；围绕《中华人民共和国安全生产法》开展安全生产教育，提高工程施工人员的安全意识和安全技能；做好安全设施配备和防护，如警示标志、安全带、安全网等，确保工程施工人员的生命安全；建立安全监测与预警机制，及时发现和处理工程中的安全隐患。

工程施工安全是水利工程建设的重要环节，也是法治风险防范的重点。施工前期应进行全面的安全评估，确定工程施工的安全措施，制定严格的安全操作规程，加强施工现场的安全管理、检查与监督，及时排查和处理施工现场存在的安全隐患。

四、结论与启示

千湖碧水流不尽，一浪更比一浪高。随着我国经济社会的快速发展和水利工程建设需求的日益增长，水利工作迎来诸多法治风险和挑战。只有结合依法治水新理念，新思路，新技术，新平台，新媒介等，建立适用于自身的法治风险防范体系，通过实施科学的法治风险防范举措，加强法律法规知识普及与应用，提高学法守法用法意识和法治风险防范能力，才能够让先行区水利建设与时俱进，实现高质量健康发展。

同时，湖北先行区作为流域综合治理的重要区域，进一步加强水利建设的法治风险防范，又能够充分发挥示范引领作用，促进湖北水利法制化水平的全方位提升，快速聚合形成强大的依法治水力量，不断推进湖北水利实现科学可持续发展以守护千湖之省碧水长流，为湖北提速领跑全国提供可靠的战略支撑与不竭的发展动能。

【作者简介】

刘  源，(1977年)，男，汉族，中共党员，计算机科学学士，高级工程师，中国水利作家、诗人，湖北省水利文学艺术协会理事，中国水利文学艺术协会书法分会会员，全国硬笔书法研究院高级研究员，现任湖北省水利水电规划勘测设计院有限公司综合部副处长，主要从事企业综合行政、党建管理与研究工作。

李子文，（1986年），男，汉族，中共党员，设计学硕士，风景园林工程师，现在湖北省水利水电规划勘测设计院有限公司生态建筑院从事生态景观规划设计工作。

邹朝望，（1979年），男，汉族，中共党员，水文水资源博士，正高职高级工程师，注册国家一级建造师，注册咨询工程师，水生态环境专家，现任湖北省水利水电规划勘测设计院有限公司生态建筑院院长，主要从事水利水电工程规划设计研究和企业管理工作。