湖北省水利厅

 程勇（湖北丹江口市水利湖泊局  丹江口 442700）

摘  要：介绍了丹江口水库库区管理现状与困惑，查找出了当前丹江口水库库区管理存在的主要问题，并分析了现成原因，提出了开征水资源费、收取出水口输水水费、建立可靠的政策支持机制、建立南水北调中线水源保护协作区和水质保护长效机制等建议。

主题词：丹江口水库  现状  困惑  建议

一、现状和困惑

丹江口市是国家南水北调中线工程核心水源区和重要的生态功能区，全市总面积3121平方公里，辖20个镇（办、处、区），总人口46万。其中，城市建成区面积28.43平方公里，建成区人口20.73万人。丹江口历史悠久，文化底蕴深厚，建置历史达2200余年，老县城1958年修建丹江口水利枢纽时全部淹没，现址依坝建城，因地处丹江汇入汉江的口子处而得名。全市境内5公里以上河流有51条，总长度1888公里，全部流入汉江、丹江。2014年12月12日正式向北方供水后，丹江口水库水面1050平方公里，市域内库区面452.5平方公里，占库面43.1%；库岸线长2313.2公里，占丹江口水库总库岸线4010.6公里的50%，加上河流和水利工程蓄水，面积总计约617.8平方公里。境内生态环境良好，丹江口库区水质长年始终稳定保持在国家地表水环境质量标准Ⅱ类以上，全市森林覆盖率达55.86%；是全国少有的移民大县（市），南水北调中线工程建设先后两期移民搬迁26万人。先后获得国家园林城市、全国文明城市、全国卫生城市及省级生态文明建设示范市等殊荣，2013—2018年连续六年被评为“全省县域经济工作成绩突出单位”，2018年获评全国百佳幸福县（市），2019年6月被列入全省21个高质量发展重点县（市、区）。2020年11月，被生态环境部授予“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。

二、问题及原因

（一）财政减收增支矛盾十分突出。由于我市是南北调中线工程核心水源区，为了保证“一库清水永续北送”，库区 171米水位线以下的耕地必须退耕，我市先后关闭、迁建96家企业，需安置下岗职工近1.7万人，永久性减少税收11.7亿元；拆除库区养鱼网箱12万个，影响就业1.2万人，直接损失12亿元。因调水导致丹江口水利枢纽功能转变，全市发电量和发电收入大幅减少，年均直接减少财政收入8.29亿元。同时，每年配套支出10亿元用于生态保护和水污染防治工程建设。而中央、省每年分配我市的转移支付远不能满足地方支出需要，地方承担事权过重，财政支出压力巨大。

（二）生态环境保护项目建成后的后期运行经费保障矛盾十分突出。“十一五”“十二五”期间，我市共建成污水处理厂13个，日处理能力7.8万吨，垃圾处理厂7个，日处理垃圾602吨，加上农村垃圾收集转运，库区清漂等，经测算每年的运行经费缺口达6500多万元。

（三）生态环境保护项目后续提标扩能建设资金匮乏。为了更好保护水质，“十三五”期间，我市对已经建成的13个污水处理厂、7个垃圾处填埋厂等水污染防治项目进行提标扩能改造，进一步扩展城乡污水主管网与支管网，扩大污水收集范围；新建垃圾填埋厂的渗滤液处理设施、实施城乡垃圾无害化处理工程、增加清漂船、护水队等，需增加建设资金1.5亿元、增加后期运营经费4500万元/年。目前除中央投资补贴60%外，剩余资金全靠地方自筹，压力巨大。

（四）真正意义上的生态补偿机制尚未建立。目前水源区生态补偿政策是国家对生态功能区的均衡性转移支付标准，体现不出对水源区差异性特殊性，且补偿力度较小涉及面较窄、分配方式不够合理。此外，跨省(市区)跨流域、跨部门的横向生态补偿机制尚未建立，“谁受益谁支付、谁保护补偿谁”的生态补偿原则没有得到体现。

（五）水资源税(费)的征收使用政策存在不合理因素。财政部先后出台(财综[2008]79号、财税[2017]80号)文件，明确对跨区域调度的水资源征收水资源税(费)，由调入区负责征收，收入归属调入区所有。至2020年4月30日,京津冀豫四地累计征收水资源税(费)214.73亿元。丹江口市作为纯调水区，既无权征收水资源税(费)，也不能分享水资源税(费)，且年均用于污水处理设施建设、治理和运行费用支出1.1亿元。

（六）中线水源区保护事权、财权不对等，责任、义务不匹配。丹江口水库跨鄂豫两省，按照国务院471号令和划界确权规定，大坝枢纽、陶岔渠首、董营副坝及171m以下区域归水库单位所有。但日常管理、水污染防治、环境保护、生态修复、网箱取缔、船只上岸、十年禁捕管护、涉水执法等由县区地方管理，财权事权不对等，责任义务不匹配。

（七）管理体制碎片化,“九龙治水”问题凸现。丹江口水库作为中线水源区，水资源调度由水利部主管;大坝162m-176.6m由水源公司管理;大坝加高后的水面和消落区由国调办管理;大坝防洪发电和景区旅游由汉江集团管理;位于河南淅川县的陶岔渠首由淮河水利委员会管理。库区未建立起统一的目标管理考核奖惩机制，责任主体不明确。

三、建议

南水北调中线一期工程自2014年12月12日正式通水，现已累计向北方调水353亿立方米，惠及19座大中城市6700多万居民，成为沿线城市供水新的生命线，有效保障了受水区复工复产用水需求。我市地处南水北调中线工程核心水源区，库区生态环境保护既是造福子孙后代的宏伟大业，更是政治任务，责任重大，意义深远。

（一）开征水资源费。依据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可制度实施办法》和财政部、国家发展改革委、水利部《水资源费征收使用管理办法》的有关规定，开征水资源费。从丹江口水库的调水中按0.02元/立方米生活用水的标准征收水资源费。同时，积极在南水北调受水区推进水资源费改税。根据2009年1月1日实施的《水资源费征收使用管理办法》第六条规定：按照国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源，由调入区域水行政主管部门按照取水审批权限负责征收水资源费，按照5：5的比例分别上缴中央和地方国库。建议将收取的水资源费专项用于丹江口库区的水利建设与生态保护。

（二）收取出水口输水水费。丹江口水库水源工程耗资达500多亿元之巨，其中银行贷款200亿元以上。既要在一定周期内偿付欠款，还要筹集资金用于库区生态环境保护等，资金压力巨大。建议按0.19~0.21元/方的标准（若标准太低则难以为继）收取出水口输水水费，主要用于南水北调中线水源公司或丹江口水库管理主体运行、水源区环境保护、受水区与水源区的水权有偿转让等。

（三）建立可靠的政策支持机制。由于生态功能区的定位，丹江口市必须调整产业结构、转型发展，才能集聚更多的财力完成水质保护的艰巨政治任务，除我们自身努力外，还需国家、省在政策上给予倾斜支持。一是在产业布局、项目摆布上，给予支持。特别是将一批战略性新兴产业以及环境友好型、资源节约型项目在我市落地，推动经济社会和生态环境持续发展。二是建议参照官厅、密云水库、千岛湖上游的水权分配补偿方式，上游的农业用水转为下游工业和生活用水后，下游补贴上游，即受水区通过横向转移支付方式补贴丹江口库区。三是将库区清漂保洁、巡护督查、执法监管、生态修复等直接保护库区生态的费用列入。

（四）加大财政纵、横向转移支持力度。一是弥补因南水北调中线工程建设造成的财政减收增支的财力缺口。对我市在大坝施工期间、调水营运期间因减少发电量而减少的财政收入，以及企业因淹没而搬迁，新建期间停产而减少的财政收入、企业因电量不足向华中电网购电增加采购成本间接减少的财政收入，请求中央财政给予“南水北调中线工程供水区减收增支财力性转移支付补助”。二是建立健全生态补偿长效机制。近年来，中央财政给予生态补偿转移支付资金，在一定程度上缓解了我市财政收支矛盾，但此项资金带有基本公共服务均等化的特点，并不凸显淹没区、核心水源区的损失以及生态建设和环境保护成本差异。因此，建议建立健全同限制发展区的禁止发展区功能相配套的财政体制，同时，在测算生态补偿转移支付资金时，多考虑核心水源区特殊情况，可将水库水面面积、库容、发电减少或者财政收入减少等因素纳入分配方案，增加转移支付资金规模，用于生态建设和环境保护。三是帮助化解环保项目配套资金压力。建议加大对我市污水处理厂、垃圾填埋场、城镇污水管网等环境保护基础设施建设资金中央拨付比例，并设立专门资金用于保障污水处理厂、垃圾填埋场等设施的运行以及其他生态环保建设支出。四是认真落实《生态环境领域中央与地方财权事权和支出责任划分改革方案》（国办发【2020】13）文件规定，加强中央对中线水源区环境保护和治理方面的事权。

(五)建立南水北调中线水源保护协作区。南水北调中线水源区涉及湖北、河南、陕西3省8市43个县(市、区)和四川、重庆、甘肃3省市部分地区,行政管理体制分割，生态建设和水质保护工作难以协调一致,相应的扶持政策也难以突出重点。建议建立南水北调中线水源保护协作区,通过特殊的政策扶持和财力支持、配套的运行机制和有效的管理模式，举国家之力，整体联动,综合治理，推进水源区治理体系和治理能力现代化。一是建立水源保护协作区统筹协调管理体制。国务院设立南水北调中线水源保护协作区领导小组，统筹协调推进协作区建设及水源区保护工作。在水源保护协作区建设全国生态文明先行示范区，将水源区、受水区纳入水源保护协作区范围，制定专门建设规划和管理措施,赋予先行先试权利。成立水源保护与协作专家委员会，提供科技服务和智力支撑。二是制定水源保护协作区协同发展规划及法规。从国家层面制定水源区国民经济社会发展规划，编制生态建设规划、水污染防治和水土保持规划、地质灾害防治规划、移民后扶规划等，统筹推进流域治理和经济社会发展。加强水源区保护、生态补偿立法工作，制定水源区保护法规及条例，实现水源区保护与生态补偿的法治化。三是建立受水区与水源区长期稳定的对口协作机制。整合受水区社会资源，开展受水区与水源区结对帮扶、大型国有企业对口支援、有关科研院所智力支持等活动，加强对水源区的对口协作。构建多层次多领域生态补偿机制，以中央财政生态转移支付为主体,推进受水区与水源区协同发展。从资金帮扶、智力支持、技术服务、产品研发、市场开拓等方面全面协作、深度协作，实现互惠互赢、共同发展。

(六)加大水源区有关《规划》实施力度。国家先后出台实施了《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》等，有力推动了丹江口库区及上游地区生态建设和经济社会发展。但《规划》《汉江生态经济带发展规划》存在有始无终，有规划无政策有项目无资金、有资金无渠道等问题，致使缺乏刚性约束、缺乏吸引和激励，成为水源区的负担和包袱，迫切需要进一步加大水源区有关《规划》实施力度。一是继续制订实施水源区《经济社会发展规划》《水污染防治及水土保持规划》《移民后扶及安稳规划》《地质灾害防治规划》等规划，以问题为导向，统筹解决水源区发展、稳定、生态保护等问题。二是强化《规划》约束力，与国民经济与社会发展规划同步同频同重同等推进同等考核，使其成为推进水源区民生福祉和生态建设的龙头。三是落实规划资金，做到规划有政策、政策有措施、措施有项目、项目有资金、资金有来源确保规划科学合理、项目落地生效。

(七)加快建立水质保护长效机制。水质保护永远在路上，一日不可停歇和松懈。一是创新体制机制，为水源地管理和保护提供坚强组织保证。建议跨省成立丹江口水库管理委员会，下设综合执法、生态保护、资源管理等机构，对库区实施全方位管理。二是建立丹江口库区流域统一执法机构。可借鉴青海三江源国家公园管理局和我省黄冈白莲河、宜昌黄柏河由省政府赋予行政处罚权和强制权的做法，整合公安、海事、水产、水利、文旅、自然资源、生态环境等部门职能组建库区综合执法机构，彻底改变“九龙治水”局面。三是完善相应的法律法规。建议国家在原有法律法规基础上，抓住长江立法机遇，明确中线水源区水质保护范围、内容、目标以及受水区与供水区的责任与义务，明确破坏生态、影响水质的法律责任。进一步制定和颁布《丹江口水库管理办法》，对中线工程实施接地气、便操作的立法管理。