湖北省水利厅

关于生产建设项目水土保持强监管工作的几点思考

湖北省水利厅水土保持处  吴遵雄

2020年9月

习近平生态文明思想是我们做好水土保持生态文明工作的根本遵循和行动指南。2020年4月，中央印发《习近平谈治国理政第三卷》以来，在全国上下掀起了学习热潮，其中关于生态文明工作的论述，内容丰富，博大精深。2019年9月18日，习近平总书记在视察黄河流域生态保护工作时，在主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，认真研读后，很受启发，受益匪浅。

习近平总书记在讲话中指出，治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。要坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行、因地制宜、分类施策。上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。习近平总书记指出，生态系统是一个有机整体，要充分考虑上中下游的差异。习近平总书记着重强调，黄河中游要突出抓好水土保持和污染治理。水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干。有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰，逐步改善局部小气候。习近平总书记关于水土保持生态文明的这段重要论述，为水土保持工作指明了方向，明晰了思路。进入新时代，随着生态文明建设的深入推进，人民对优美生态环境的需求与水土保持监管能力不足的矛盾日益突出，从湖北水土保持工作实际情况来看，水土保持监督管理“宽松软”的问题逐渐突显，是矛盾的主要方面。水土保持“治理补短板、行业强监管”的总基调越显重要，越显精准。

一、湖北水土保持强监管工作推进现状

一是压实主体责任，强化监管落实。出台了《湖北省生产建设项目水土保持监督管理办法》《湖北省水土保持目标责任考核办法》，督促市、县相继出台本级考核办法。2019年将“生产建设项目水土保持方案依法审批评价”纳入省委省政府对市州党政领导班子政绩目标考核体系中“全面推行河湖长制”的考核内容。通过实行水土保持目标责任考核，进一步压实各级政府水土保持主体责任，强化了强监管的手段，有效控制了人为水土流失。

二是部门协作联动，形成监管合力。省、市、县三级均建立水土保持部门协作机制，通过水土保持部门联席会议或水土保持委员会加大沟通、协调力度，成员单位各负其责、密切配合、协同联动，形成推进水土保持监督管理工作合力。

三是依托信息技术，实现科技监管。水土保持监督执法与遥感图斑复核有机结合，2020年全省完成对14504个扰动图斑的复核，基本实现了对生产建设项目的监管全覆盖。在复核扰动图斑过程中，对未批先建违法项目及时下达整改通知督促整改。从2016年开始省级每年开展了生产建设集中区监测、重大生产建设项目监督性监测工作。

四是坚持放管结合 规范审批管理。省级下放了一批公路、电力项目方案格审批，将审批时间压减至10个工作日以内，进一步强化服务。出台了《湖北省开发区、工业园区水土保持方案编制审批工作操作规范》。严格水土保持方案审批，对不符合水土保持技术标准、水土流失防治措施缺乏针对性和可操作性的水土保持方案坚决不予通过审查，同时，对建设单位在前期落实水土保持措施不力，后期申报的建设项目实行了缓批、限批。

五是严格监督执法，依法查处违规项目。通过开展监督执法专项行动，全省各级水行政主管部门共梳理排查疑似“未批先建”“未验先投”和不依法履行水土流失治理义务项目1588个，其中核实未开工或未发现水土保持违法项目710个，查处水土保持违法项目878个(“未批先建”项目454个，“未验先投”项目340个，不依法履行水土流失治理义务项目84个)。省级对37个重点违法项目印发了督办意见，提出了处理意见和整改要求。

二、当前水土保持强监管工作存在的主要问题

一是水土保持监管力量不足。2019年机构改革后，基层水土保持力量发生较大变化，有的县市撤销了原有的水土保持专门管理机构，有的进行了合并，有的进行了整合，总体上水土保持监管力量有所削弱。如武汉市作为全省生产建设项目最集中的地区，市、区14个水行政主管部门，均没有内设水土保持专门管理内设机构。

二是生产建设项目建设过程监管存在短板。水土保持方案审批实行并联办理后，大量建设项目在没有水土保持方案条件下开工建设，极大增加了水土保持管理部门监管难度。据遥感监管排查，发现有30%以上项目存在“未批先建”，50%以上的项目未及时开展水土保持设施验收，监管缺位、不到位的问题比较普遍。

三是查处违法违规行为力度不大。一些地方对辖区内的大型生产建设项目不敢大胆监管，不敢及时制止违法行为，不敢采取强制措施。水行政主管部门水土保持监管过程中多以督促为主，惩戒极少，削弱了监督执法队伍对外严肃性和公正性的整体形象。

四是配套制度建设有待进一步完善。水利部大力进行“放管服”改革，密集出台了一系列文件，但一些具体细节还不明确，地方落实难度大。如方案报告表，各地要求不一，有的报告表附件厚达一两百页。工业园区如何界定，水土保持区域评价如何做还待明确，配套体系还需不断规范完善。

三、关于水土保持强监管工作的几点思考

第一，要进一步调整工作重心，强化过程监管。切实将各级水行政主管部门水土保持工作重心从开展方案审批为主，转移到督促生产建设单位编制水土保持方案、落实水土保持方案、开展自主验收报备和开展水土保持设施验收情况核查上来，实现全过程监管，全面履行好监管责任。

第二，要进一步创新监管方式，加强监管力量。针对水土保持监管执法人手短缺问题，探索将监督检查中技术性、基础性工作，通过政府购买服务方式，委托有相应技术能力的单位承担。同时，加强对监督执法人员的培训工作，提高其依法履职能力。

第三，要进一步采用先进手段，提高监管效率。充分运用卫星遥感技术，及时精准发现人为水土流失违法违规行为。实现卫星遥感监管常态化，每年省级至少开展一次覆盖全省的遥感监管。在现场检查中，利用无人机和移动终端准确核定弃渣场位置、渣量、防治责任范围及防治措施是否符合水土保持方案要求。    

第四，要进一步严格依法行政，做到违法必究。严格按照有法必依、执法必严、违法必究的原则，严肃查处各类水土保持违法违规行为，切实提高各类水土保持违法违规行为的成本。加强对各级主管部门履职的督查，对发现的问题，按管理权限追究相关单位和人员责任。

第五，要进一步完善信用体系，实行联合惩戒。全面推行水土保持信用监管。对生产建设单位、水土保持技术服务单位、施工单位存在违法违规行为的，根据情形列入水土保持“重点关注名单”或者“失信黑名单”，在水利行业、国家和地方信用平台发布，对水土保持违法失信行为实行联合惩戒和社会监督，让违法主体“一处违法、处处受限” 。

第六，要进一步加强法规宣传，营造良好氛围。加强水土保持普法宣传，对防治水土流失成绩突出的单位，总结和宣传其经验做法，对严重违法违规行为曝光，定期公布典型案例，以案说法、以案释法。推进水土保持科普进机关、进学校、进工地、进社区、进乡村，营造全社会共同关注、支持、参与水土保持监管的良好氛围。